Руслан Рохов: Децентралізація має перетворити «підданих держави» на її «акціонерів»

Завершення децентралізації, новий адміністративно-територіальний устрій, перезавантаження місцевого самоврядування, обрізання громад по всій Україні, інститут префектів і нацбезпека в умовах всіх цих реформ – основні питання для роботи новопризначеного  віце-прем’єр-міністра, міністра розвитку громад та територій України Дениса Шмигаля. Набір м’яко не «на одне скликання», але часу у нього обмаль – до осені 2020 року. Адже там по курсу чергові місцеві вибори, а вони мають пройти на оновленому законодавчому бекграунді. Часу обмаль, а от негативної реакції з боку місцевих органів влади, громад та експертів чимало. Саме через це забуксувала і децентралізація, і зміни до Конституції, які після двох спроб поставили на паузу. В чому головні проблеми, запущених командою Володимира Зеленського, вищеперерахованих реформ і як громадськість бачить вихід із ситуації? Про це AgroPolit.com говорив із відомим експертом з питань місцевого та регіонального розвитку, засновником «Школи Мерів», керуючим партнером компанії PGR Consulting Group Русланом Роховим. Саме він у штабі ще кандидата в Президенти України Володимира Зеленського працював над планом завершення децентралізації.

Читати до теми: Адміністративна реформа та децентралізація: влада показала третій варіант законопроекту

AgroPolit.com: Процес децентралізації в Україні загальмувався, бо варіант Петра Порошенка/Володимира Гройсмана новій команді не підійшов. Відповідно, з’явився новий – адмінреформи і децентралізації. Він наразився на критику в суспільстві. Наразі його переглядають. Ваш погляд, чому варіант «попередників» не пройшов? Які у ньому кардинально токсичні норми, які потрібно змінити аби децентралізація розбуксувалася?

Руслан Рохов: Я б не став так це сприймати. Команда Президента Володимира Зеленського взяла за основу варіант реформи від Порошенка. Щоправда – гіперболізований. Навіть група людей, яка працювала у Петра Олексійовича, продовжила працювати над реформою і у команді Володимира Олександровича. Це і Юрій Ганущак, який з грудня 2019 є науковим радником в профільному комітеті, і Іван Лукеря, який ледь не від самого початку є радником Прем’єр-міністра Олексія Гончарука, і, власне, сам безпосередньо відповідальний за реформу є тією самою людиною – В’ячеслав Негода, щоправда, тепер на посаді заступника Міністра розвитку громад та територій. В попередніх урядах він курував реформу як перший заступник Міністра регіонального розвитку.

Це вказує на тяглість процесу. Як і раніше, були і є ті, хто критикував цей варіант реформи. Варіант децентралізаційної реформи, як в побуті називають реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади, до якого прийшли і втілювали – це був результат широкого компромісу (не консенсусу), якого вдалося досягти в Страсбурзі, коли всіх звезли, посадили за стіл і змусили домовитися. І це був такий важкий компроміс, який повною мірою не задовольняв нікого.

Але за період здійснення децентралізації місцеве самоврядування стало більш спроможним. Виникла понад тисяча ОТГ, які навчилися врядувати. Голови міст обласного значення навчились виборювати свої інтереси в уряду. Тому контекст і баланс сил в результаті реформи став зовсім інший. Якщо взяти старт реформи, то малі міські, селищні та сільські ради взагалі не знали, що таке прямі міжбюджетні стосунки та інші блага й вигоди, які їм несла децентралізація, тому не перечили політичній волі центральної влади.

Сьогодні, коли місцеве самоврядування стало значно спроможнішим, коли воно навчилося забезпечувати власні потреби місцевого розвитку, коли майбутнє громад почали визначати самі громади, певна річ, вони не готові до тих компромісів, яких було досягнуто на момент старту реформи за лідерства Володимира Борисовича. І це очевидно, що за цих нових умов вони готові боротися за права місцевого самоврядування.

Тобто логіка першої спроби створення місцевого самоврядування була продовженням радянських підходів: ми змінили назву країни, назву адмінтеродиниць, але зміст і спосіб ухвалення адміністративно-командних рішень залишився старий радянський. Люди не навчилися нести відповідальність.

AgroPolit.com: Навіть гіперболізована децентралізація при Порошенку не задовільнила громади, які перестали бути сліпими кошенятами, і їм захотілося більше – так?

Руслан Рохов: Я би не сказав «сліпими кошенятами». Вони радше були «підданими держави», які ще не спроможні бути її акціонерами. Ключова проблема в чому була, і чому взагалі виникла потреба децентралізації як процесу передачі повноважень?

На момент формування системи місцевого самоврядування в Україні більшість сільських територій, які мали місцеве самоврядування базового рівня, не могли виконувати навіть власні повноваження органів місцевого самоврядування.

У них не було економіки, і люди на місцях знали тільки радянську адміністративно-команду систему, де їм з Києва «прилітали» задачі. Відповідно, на виконання цих задач до них гроші спускалися зверху вниз, як циркуляр, бо не було власних надходжень, і низи були як реципієнти. У новій системі взаємовідносин кожен має сам загосподарювати місцеву економіку. Але як це зробити – їх не навчили. Тобто логіка першої спроби створення місцевого самоврядування була продовженням радянських підходів: ми змінили назву країни, назву адмінтеродиниць, але зміст і спосіб ухвалення адміністративно-командних рішень залишився старий радянський. Люди не навчилися нести відповідальність.

У великих містах були інші обставини. Там була економіка. Тому там місцеве самоврядування практично одразу почало виконувати власну функцію. Десь краще, десь гірше. Але всі впорались. Так ми отримали міста обласного значення, які мали ще з дев’яностих прямі міжбюджетні стосунки з держбюджетом.

На решті території функцію базового рівня місцевого самоврядування виконували районні ради, виконавчими органами яких, з незрозумілих мені причин, стали районні державні адміністрації.

Децентралізація, яку розробляли експерти і запускав Володимир Гройсман, була покликана передати повноваження з районного рівня на базовий рівень самоврядування, забезпечивши спроможність громад виконувати власні повноваження. Для цього й почався процес об’єднання громад в більші спроможніші адмінтеродиниці. З тим, щоб вся територія країни складалась з громад, які здатні нести відповідальність за власний розвиток. Тобто децентралізація має перетворити «підданих держави» на її «акціонерів», які мають частку інтересу, ухвалюють рішення, домовляються з іншими.

Децентралізація передбачала зміну адміністративних меж, чіткий розподіл повноважень між різними рівнями місцевого самоврядування та органів державної влади, а також передачу ресурсів для їх здійснення.

Так сталося, що стартувала децентралізація з передачі фінансових ресурсів. Але для того, щоб їх отримати, потрібно було об’єднати кілька громад в спроможну громаду, аби мати сильну економіку, яка дасть власні надходження на виконання своїх повноважень. Так було розпочато процес об’єднання територіальної громади.

Україна пішла в процес децентралізації задом наперед: першою запустили фінансову децентралізацію. А за логікою речей першою мала б стартувати зміна меж адміністрування… Тож райради «лягли кістками», щоб в межах їхнього району не створювались ОТГ

AgroPolit.com:  В чому вийшла ключова проблема тодішньої децентралізації?

Руслан Рохов: В тому, що першою запустили фінансову децентралізацію. А за логікою речей першою мала б стартувати зміна меж адміністрування, тобто зона відповідальності за повноваженнями, потім мала бути після цього передача повноважень, і лише після цього – фінансів на виконання повноважень, тобто спочатку мали бути межі, відповідальність і лише потім гроші, а Україна пішла в процес децентралізації задом наперед.

У підсумку, гроші передали, а ОТГ ще не утворилися, тож цим ресурсом оперували районні ради. За винятком міст обласного значення, на прямих міжбюджетних відносинах були лише державний та районний бюджети. А для того, щоб передати кошти вниз, потрібно було спершу об’єднатись кільком громадам.

Раніше громади, містечка і селища входили до складу району, і до моменту формування ОТГ єдиним способом перейти на прямі міжбюджетні відносини була зміна статусу на місто обласного значення.

Для стимулювання процесу об’єднання громад було ухвалено політичне рішення не давати такі статуси навіть тим, хто самотужки був спроможний перейти на прямі міжбюджетні відносини. Таких була величезна кількість міст районного значення.

Читати до теми: Децентралізація зсередини: що заважає добровільному об’єднанню ОТГ

Водночас тимчасовий посередник в міжбюджетних відносинах – районний рівень, тобто субрегіональний, який і отримував гроші до моменту формування ОТГ – в більшості випадків забажав бути постійним посередником.

За методикою, облради мали узгодити перспективний план і в його межах провести консультації про створення ОТГ, далі ухвалити рішення про їх утворення, визнати їх спроможними і провести вибори. Але депутати районного рівня отримали ресурс і зрозуміли, що у них відкрилося вікно можливостей. Тож депутати районних рад і голови районних адміністрації, які до сьогодні є їх виконавчими органами, стали головними противниками утворення ОТГ. Тобто вони заблокували базовий етап децентралізації – консультації між різними громадами, саботуючи переговорний процес, погрожуючи сільським та селищним головам, не виділяючи грошей на громади, які наважились запустити процес об’єднання, тощо. Ніхто не хотів віддавати гроші, які «капали» зверху. Тож райради «лягли кістками», щоб в межах їхнього району не створювались ОТГ.

В Україні розпочався процес «обрізання» громад

AgroPolit.com: А зараз процес блокування зі створенням та перекроюванням громад виник чому?

Руслан Рохов: В силу певного політичного контексту, певно, для того щоб продемонструвати успіхи реформи, чомусь Мінрегіон давав згоду на створення громад, які не були спроможними і не могли за методикою отримувати прямі міжбюджетні відносини. Тобто, за перспективним планом і методикою децентрелізаційної реформи, спроможні – це громади, які мали мати певні параметри при об’єднанні, а кошти почали передавати всім. В тому числі тим, які навіть і близько не лежать біля слова «спроможність». Десь це було зроблено в угоду політичного інтересу, чи це було пов’язано з політичною домовленістю з мажоритарником, чи ще щось, але факт є факт. Але мені все ж таки це здавалося бажанням швидкої демонстрації успіху Європі. Адже там децентралізація була тривалою: країни десятиліттями здійснювали цю реформу, плавно впроваджуючи зміни, а Україна зробила це дуже швидко. І я так розумію, що це було зроблено на догоду нашим партнерам. Але таким чином попередня влада зробила медвежу послугу собі: адже разом зі спроможними громадами почали активно створювати неспроможні.

Нова влада сьогодні підняла цю тему і сказала: «Ті, хто неспроможний, не виходить на прямі міжбюджетні, бо це частина методології», і от почався конфлікт, бо попередники відійшли від методології. Нинішня влада повернулася до методології, і виник конфлікт центральних органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування неспроможних громад.

Сьогодні змінили методику формування перспективних планів та вимоги до громад, аби ті могли вважатися спроможними. Тобто, змінився сам алгоритм. Було усунуто від процесу формування перспективних планів обласні ради. Сьогодні це робить Мінрегіон з подачі ОДА. Тобто проєкт готується в робочих групах в обладміністраціях, потім останні приїжджають в Мінрегіон і захищають там свій проєкт перспективного плану. Зараз там добігає кінця цикл консультацій, після чого вони мають бути затверджені.

Але в чому проблема? З одного боку, ця методика нібито прибрала політику з процесу, тобто торгівлю інтересами депутатів обласних рад. З іншого боку, ми стикнулися з тим, що дуже багато громад почали різати під лінійку. Тобто була одна, припустімо, доброзичлива, логіка, але у зв’язку з тим, що за методологією сама обладміністрація готує проєкт, логіка викривлювалась і вони почали перерізати громади, і навіть ті, що є і визнані спроможними. Кричущий випадок – це спроба відрізати кілька рад від Тростянецької ОТГ, що на Сумщині.

Мені пояснили деякі безпосередньо занурені в процес люди, що цьому є кілька мотивів.

Перший мотив, чому нарізають громади по-новій лінійці – це політичний контекст. Якщо, наприклад, якась політична сила в такій громаді не може виграти, то їй донарізають територію іншої громади, щоб отримати переможну конфігурацію. Так було раніше з округами для мажоритарників на парламентських виборах.

Другий мотив – це земельна реформа: вона логічна, раціональна, але, як на мене, дуже цинічна. Її суть: земельні лобісти домовляються з обласними державними адміністраціями, аби так нарізати сільські громади, щоб вони могли використати дозволену квоту за максимальною кількістю земельного банку в одній громаді. Умовно кажучи, якщо їхній земельний банк в чинній громаді перевищує цю цифру, то їх ріжуть, аби дозволений ліміт на право власності на землю в одних руках після відкриття ринку землі не був перевищений. Щоб один земельний шмат, який нині обробляється, міг бути безперешкодно викупленим.

Тож вже зараз можна говорити, що облдержадміністрації зловживають тим, що вони головні в процесі підготовки перспективних планів. Вони часто ідуть на повідку якщо не земельних лобістів, перекроюючи громади на догоду своїм економічним інтересам, то політичних сірих кардиналів.

AgroPolit.com: Ви вважаєте, що це робиться реально без добра зверху?

Руслан Рохов: Я ж не Ванга і не політик, щоб припускати щось. Я висловлююсь як експерт. Я знаю те, що мені сказали. Кілька голів громад почали піднімати галас. Голова профільного підкомітету, який займається децентралізацією, Віталій Безгін відреагував на це, мовляв, він знає про проблему. Зокрема, він відреагував на ситуацію, коли з’явилась ідея порізати громаду Тростянця, одну з чи не найуспішніших ОТГ в Україні. Якій хотіли відрізали цілий шмат сіл, але навіщо це робити, там де все працює добре?

ОТГ мали би утворюватися довкола обласних центрів та міст обласного значення. Це перше коло для об’єднання. Тобто села довкола таких громад не повинні мати можливість відділитися, а мали би бути приєднані до потужного центру тяжіння

AgroPolit.com: Тобто різати тільки ті, що є по плану, але ще не відбулися?

Руслан Рохов: Громаду творять точки тяжіння. Має бути точка зростання економіки. Тому ОТГ мали би утворюватися довкола обласних центрів та міст обласного значення. Це перше коло для об’єднання. Тобто села довкола таких громад не повинні мати можливість відділитися, а мали би бути приєднані до потужного центру тяжіння. Бо і так мешканці прилеглих сіл їздять до міста, працюють там, використовують їх транспортну та соціальну інфраструктуру.

Далі є райцентри та міста районного значення – це друге коло об’єднання. Далі – мали б об’єднуватися довкола селищ. А вже потім могли об’єднуватися решта громад як домовляться, але за умови, що новоутворена ними ОТГ ставала б спроможною.

Читати до теми: В уряді розповіли, як контролюватиметься розподіл землі у громадах після відкриття ринку

Але вже виходимо з того, як склалася ситуація. Тож в цій площині і потрібно робити «ревізію» раніше створених громад, якщо вже взялися це робити в новій владній команді: якщо спроможні – тоді не чіпають ОТГ, якщо ні – приєднати до когось згідно з пріоритетом, від першого до крайнього кола об’єднання. Тому, коли уже є спроможна громада, то жодної логіки відрізати від неї шматок сенсу немає, бо, по-перше, вона утворена за методикою. По-друге, утворена добровільно. По-третє, є спроможною і довела свою життєдіяльність. Тому кожен випадок спроби відрізання території від спроможної громади – це точно 100% результат лобізму якихось людей, з політичних чи економічних мотивів. Нема, напевно, жодної області, де б спроб такого розділення не відбувалося.

Уже утворені спроможні громади беруть і ріжуть. Це масова проблема, яку почали створювати обласні державні адміністрації, і це буде друга лінія серйозного конфлікту після змін до Конституції

AgroPolit.com: Тобто по Україні розпочався процес «обрізання» чинних громад?

Руслан Рохов: Якби йшлося про ті громади, які не створили ОТГ, то можна було б вести дискусію про доцільність такого. Але йдеться про те, що уже утворені спроможні громади беруть і ріжуть. Це масова проблема, яку почали створювати обласні державні адміністрації, і це буде друга лінія серйозного конфлікту після змін до Конституції, між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Наразі ми з Асоціацією міст України, а також з іншими Асоціаціями та експертами, консультуємося щодо того, яка буде наша стратегія поведінки. Спершу спробуємо не публічно комунікувати з центральною владою про те, де виникли такі проблеми. А потім, якщо їх не буде вирішено, буде запущено публічну кампанію.

AgroPolit.com: А до речі, їм таке право дається зараз, вони мають право.

Руслан Рохов: Мали би бути спочатку консультації: голови обласних державних адміністрацій мали би проводити їх з громадами, і лише потім їхати в Мінрегіон для презентації спільного бачення. А зараз ці низові консультації повністю відсутні. Голови ОДА все вирішують самостійно. В кращому разі проконсультуються з мажоритарними народними депутатами. Це величезна проблема, яка свідчить, що при ухваленні закону України «Про засади адміністративно-територіального устрою» в жодному разі не можна надавати повноважень щодо затвердження адміністративно-територіального устрою ані Мінрегіону, ані КМУ, бо це несе у собі ризики. І зараз реалізацію цих ризиків ми бачимо у діях облдержадміністрацій. Має бути якась обов’язкова квота депутатів, 10-20-30-40-50 % від складу ради, які подають пропозиції щодо зміни адмінтерустрою на розгляд парламенту, і лише Рада має ухвалювати їх.

Крім цього, є проблема, що окремі точкові конфлікти будуть заморожувати в конкретних областях процес затвердження адміністративно-територіального устрою, після ухвалення в цілому Закону України «Про засади адмінтерустрою». Тому на цьому етапі я пропонував ухвалювати на кожну область окремий закон «Про АТУ конкретної області». Коли я писав план завершення децентралізації в штабі кандидата в президенти Володимира Зеленського, я передбачав, що закон про засади – це має бути одна історія, а про загальний адмінтерустрій – інша. Тут слід ухвалювати закон на кожну окрему область, бо одні області, де все добре, не мають чекати інші, де є конфлікти, будучи заручниками обставин і очікуючи, поки інші області владнають свої проблеми. Так ми зможемо впроваджувати без затримок реформу там, де у нас нема конфліктів, а в поодиноких випадках, з конфліктами, завершимо реформу в останню чергу.

Всі спіткнулись на інституті префектів. Запропонований Порошенком префект у шліфовці Зеленського став ще потужнішим – його навіть фактично наділили повноваженнями судді

AgroPolit.com: Повернімося до плану Порошенка і внесеного Зеленським. Який основний фактор, чому все ж таки гіперболізована версія децентралізації не спрацювала?

Руслан Рохов: Як на мене, всі спіткнулись на інституті префектів. Запропонований Порошенком префект у шліфовці Зеленського став ще потужнішим – його навіть фактично наділили повноваженнями судді. Тобто префект, згідно із запропонованими змінами до Конституції України, міг зупиняти будь-яке рішення, потім, після доопрацювання законопроєкту, зробили – призупиняє дію. Але зміст не змінюється – рішення призупинено для виконання, доки не буде рішення суду. А це і є повноваження судді! Тільки суд може призупинити дію оскаржуваного рішенні до моменту винесення вердикту, з метою забезпечення можливості задоволення позову. Фактично за запропонованими невідомими особами з команди Зеленського змінами до Конституції префектом запропонували підміняти суд. Вже не кажучи про те, що обсяг його повноважень міг бути розширений законом, бо в тексті змін до КУ містилася така фраза про його повноваження: «та інші». Ось чому лідери місцевого самоврядування такий сценарій не могли допустити.

Три причини забуксовування децентралізації

AgroPolit.com: Тільки через це перший варіант забуксував?

Руслан Рохов: Не тільки. Це була лише перша проблема, яка спричинила спротив місцевого самоврядування, тому що це був надмірний вплив префекта на місцеве самоврядування.

Друга – це ризик позбутися плодів бюджетної децентралізації. Запустивши першим ділом фінансову децентралізацію (ми про це говорили), попередня влада не лише виростила ворогів реформи, але й дала можливість тим громадам, які одразу отримали прямі міжбюджетні відносини, відчути, що таке життя в громаді, в якої є бюджет розвитку. Так от, цей позитив у запропонованих людьми Зеленського змінах хотіли нівелювати. Пропонувалося вилучити з тексту Конституції норму, що держава гарантує фінансування з державного бюджету делегованих місцевому самоврядуванню державних повноважень. Тож, у разі схвалення таких змін, Мінфін у ручному режимі розписував видатки на місцеві бюджети або не розписував, делегуючи органам місцевого самоврядування забезпечення освіти, культури, медицини, або фінансування соціальних виплат чи субсидій. І так доти, доки в бюджетах розвитку не залишиться нічого. І громади з цим нічого не змогли б зробити. Тобто був ризик збільшити повноваження місцевого самоврядування базового рівня шляхом делегування йому державних повноважень з одночасною відсутністю в державному бюджеті фінансування таких делегованих повноважень. І мери замість того, щоб інвестувати в розвиток громад, в оновлення інфраструктури, тепломережі, у водопідготовку, у водовідведення, транспортну інфраструктуру, новий громадський транспорти, як то автобуси, тролейбуси чи трамваї, в благоустрій території міста, в парки, виконували би повноваження держави. Всі ці вищеперераховані блага лишились би в минулому, бо коштів на це не було б. Я не хочу сказати, що так обов’язково було б, але 100% загроза, щоб так може статися, була б.

Третьою причиною зупиняти зміни до Конституції України було те, що вони просто вбивали всю логіку реформи за один день. Оскільки головний ворог реформи – це субрегіональний рівень самоврядування, якими були до сьогодні районні ради, то, пропонуючи в змінах до Конституції залишити окружні ради, які є аналогом райрад, центральна влада породила б ще більшого ворога та конкурента для органів місцевого самоврядування базового рівня. І це при тому, що 90% всіх реальних повноважень районного рівня передалися вниз на громади, які створені.

Ці нові окружні ради неодмінно знову домінували би над самоврядуванням базового рівня. Для мене це 100% факт, що в запропонованих змінах всі міста обласного значення, які раніше не підпорядковувались райрадам, як і решта громад мали бути загнані під окружні ради. До цього всього ще додайте той факт, що в запропонованих змінах рішення окружних рад є обов’язкове до виконання на всій території, а також те, що перелік повноважень субрегіонального рівня самоврядування виписується законом. І отримаєте ручний режим виписування простою більшістю, в 226 голосів, норм, які відносять ті чи інші повноваження до базового, або ж субрегіонального рівня самоврядування.

Читати до теми: Зараз відбувається знищення сільських територій навколо міст обласного значення

Аналогічно до рішень префекта, у якого також, як і в окружних рад, не написано в тексті змін до Конституції вичерпний перелік повноважень.

AgroPolit.com: Що це означає?

Руслан Рохов: Всі ці три суб’єкти – ОМС базового рівня, ОМС субрегіонального рівня та префект – мають якісь повноваження, які будуть описані в законах, рішення всіх трьох є обов’язковими до виконання на території, але які повноваження будуть у кого – ніхто не знає. Тобто виходить, що сьогодні, наприклад, громади отримали повноваження субрегіонального рівня, а законотворець говорить: «Це забагато, заберемо половину повноважень в громад і віддамо на окружні ради, так легше буде їх контролювати, перевіряти на предмет корупції і т.д.». А потім хтось інший скаже: «Давайте все віддамо в руки префекту». Внісши такі правки, можна хоч щодня в ручному турборежимі перекидати повноваження, маючі просто 226 голосів. А якщо у тебе у фракції понад 250 депутатів, то це так: сьогодні хочу так, а завтра хочу так. Бо можу собі дозволити...

«Слуга Народу» підготує до місцевих виборів всіх своїх кандидатів на міських голів і всіх місцевих депутатів, усіх рівнів. Вони планують весною запустити таке навчання на спеціальній навчальній платформі з подальшими очними заняттями в офісі партії

AgroPolit.com: Вертаємося до питання «обрізання» громад. Мені доводилося чути, що влада наразі переглядає всі перспективні плани, звучала заява про зменшення загальної кількості громад, і причина цього – щоб на чергових місцевих виборах провести своїх.

Руслан Рохов: Можливо, така у когось і була логіка, але я поки що не бачу для цього перспектив. Влада визнала, що у них кадровий голод, Президент неодноразово про це говорив. Вони не завершили партійне будівництво.... Тому я пропонував їм зробити «open call»: кандидатами мають бути не свої, а – кращі... Аби вони за конкурсом набрали якісних людей, провели для них навчання до моменту отримання представницьких мандатів, і потім їх висунули своїми кандидатами... І так здається, що партія «Слуга Народу» має намір піти цим сценарієм.

Мене і ще кількох експертів запросили для розробки навчальної програми для кандидатів в місцеві депутати та кандидатів на голів громад. Ми вже закінчили певний етап роботи з підготовки цих програм.

За наявної в нас інформації, «Слуга Народу» підготує до місцевих виборів всіх своїх кандидатів на міських голів і всіх місцевих депутатів, усіх рівнів. Вони планують весною запустити таке навчання на спеціальній навчальній платформі з подальшими очними заняттями в офісі партії. Деталей розголошувати не можу, адже це внутрішня інформація партії. За бажанням, ви можете в них самі все розпитати. Тим більше, що голова партії вже неодноразово анонсував плани організації такого навчання.

Якщо пам’ятаєте, коли обирали Олександра Корнієнка головою партії, то він говорив, що така школа буде. Власне я всіляко пояснював колегам, що навчання має бути до, а не після того, як вони виграли вибори. Коли вони виграють вибори, то у них не буде просто часу фізично вчитися, бо будуть весь час в поточній рутині, мають реагувати на виклики, проводити робочі зустрічі. Аналогічна ситуація була і з випускниками нашої «Школи мерів» після минулих місцевих виборів: вони потрапили в робочий аврал – і все. І я, навіть будучи штатним помічником міського голови Миколаєва, міг з ним зустрітися лише раз на тиждень, бо він постійно був занятий. Тому за таких обставин знаходити час на навчання нереально.

Таким чином, відібрані потенційні кандидати на вибори до всіх рівнів місцевих рад, а також міські голови, не дуже за планом будуть свої. Перед черговими місцевими виборами партія влади планує робити реальний конкурс серед потенційних кандидатів, і це мені імпонує. Один з функціонерів партії «Слуга Народу», який відповідальний за навчальні програми, сказав мені таку річ: «Ми сьогодні робимо справу не для партії «Слуга Народу», а для країни. Тому що система тотального навчання кандидатів одними спричинить те, що інші партії також будуть змушені готувати своїх». Мене це мотивувало їм допомагати.

Але знову ж таки, це не точно. Як будуть реалізовані щирі наміри класних людей в команді «Слуги Народу», я не берусь прогнозувати. Бо вже маю досвід з програмою щодо децентралізації, яка не повною мірою втілюється у життя так, як я писав минулої весни.

AgroPolit.com: Вочевидь, система випустить перших кандидатів перед осінніми місцевими виборами. Чи встигнуть до цього моменту проголосувати за новий адмінтерустрій – закон про засади і запустити модель децентралізації?

Руслан Рохов: Тут все залежить від обраного владою шляху. Тому або встигнуть ухвалити, або не ухвалять взагалі. Якщо ми говоримо про зміни до Конституції України.

Читати до теми: Новий адміністративно-територіальний устрій – чого очікувати українцям в наступному році

Три поради Президенту Зеленському

AgroPolit.com: Ваші три рекомендації Президенту, зважаючи на пів року роботи?

Руслан Рохов: Відповідь буде із двох частин. Перша – це три поради Президенту першочергових кроків. На жаль, як показали перші пів року роботи влади, наріжною проблемою, яка є першопричиною для появи всієї решти проблем, є спосіб ухвалення рішень. Тобто наявність монобільшості зіграла злий жарт: є голоси ухвалити будь-що, і водночас на плечі впала велика відповідальність. Якщо ти не включаєш зацікавлені сторони, зовнішню експертизу, то як результат страждає якість проєктів рішень. Але це триваліший процес. Наявність одноосібної більшості спокусила до турборежиму, і тут почалися проблеми.

Тому мої три поради Президенту дуже прості.

Перша – в новому законі «Про регламент» не просто виконати рекомендації, описані у доповіді та дорожній мапі Пета Кокса, підготовлених у 2015−2016 роках, а чітко регламентувати етап обов’язкових попередніх консультацій із зацікавленими сторонами, між внесенням законодавчого проєкту до апарату ВРУ та моментом його потрапляння на розгляд в першому читанні.

Зацікавлені сторони мають отримати проєкт рішення, супровідний лист з аналітикою регуляторного та економічного впливу на зацікавлених сторін, а також запрошення від профільного Комітету обговорити цю законодавчу ініціативу перед її розглядом на першому читанні.

За таких умов зацікавлені сторони будуть розуміти зміст пропозиції та як це вплине на них. І у разі незгоди зі змістом пропозиції вони запропонують у форматі порівняльної таблиці і супровідного листа власні пропозиції до поданого проєкту. Це призведе до публічного дискурсу про зміст публічних політик, що є нормою і стандартом в демократичних суспільствах, а не до політичних протистоянь між більшістю та опозицією.

Так, в результаті, по-перше, відфільтруються безглузді ініціативи, які і не мали би потрапляти до парламенту. По-друге, значно підвищиться якість проєктів рішень, які йдуть на перше читання, що на порядок зменшить кількість правок на друге читання, якщо взагалі буде потреба в таких других читаннях. І головне – якщо зацікавлені сторони отримають можливість працювати з більшістю в напрацюванні профільних для них політик, то вони будуть зацікавлені в тому, щоб така влада залишалась і надалі. І це по-третє. За таких умов опозиція, здебільшого, не реєструватиме альтернативних проєктів, а включиться в процес доопрацювання проєктів рішень від більшості, за винятком де вони виступили ініціаторами власних рішень, будучи в ньому адвокатами інтересів зацікавлених сторін.

Друга – ухвалити закон про публічні консультації, який регламентує спосіб проведення цих консультацій. Це убезпечить від зловживань процедурою публічних консультацій різними зацікавленими сторонами та опозицією, важливо описати саму процедуру проведення цих публічних консультацій в законі «Про публічні консультації».

Має бути зрозумілий порядок та алгоритм проведення консультацій, а також чітка форма, в якій повинні подаватись пропозиції до проєктів рішень, і законодавча гарантія зворотного зв‘язку за кожною пропозицією. Це дасть можливість прогнозувати календар проходження проєкту через парламентські процедури від моменту внесення до моменту голосування в цілому.

Читати до теми: 7 децентралізаційних викликів президентові Зеленському та його команді 

Головне для будь-якої більшості розуміти, що цей закон не про імперативне врахування пропозицій, а про процедуру їх подання та розгляду. Вони матимуть дорадчий характер. А влада або враховує пропозиції, або — ні, беручи політичну відповідальність за будь-якого сценарію.

Третя – ухвалити закон про лобізм, аби раз і назавжди визначити, хто і у який спосіб може бути долучений до процесу ухвалення рішень. Йдеться про закон «Про публічну адвокацію та залучення зацікавлених сторін до процесу ухвалення публічних політик». Цей закон мав би унормувати те, хто є ті позапарламентські суб'єкти, які можуть бути кваліфіковані як зацікавлені сторони та повинні бути запрошеними до публічних консультацій, а також як будь-хто може стати таким суб'єктом і що для цього потрібно зробити. Таку реформу однозначно підтримають всі зацікавлені сторони, наші західні партнери і, переконаний, парламентська опозиція.

Власне, це і є те реальне народовладдя, яке обіцяв Президент Зеленський. Тому залишається питання, чи ініціює команда Президента цю довгоочікувану суспільством реформу, чи вулиця скандуватиме: «Демократія мертва, хай живе демократія!» Даєш демократизацію процедур? Даєш #народовладдя?

5 викликів децентралізації

AgroPolit.com: А тепер про фінальне бачення децентралізаційної реформи: що треба «допиляти»?

Руслан Рохов: Я б говорив про 5 окремих блоків питань.

Перший блок питань – про національну безпеку. Наприклад, питання статусу регіону. Як убезпечити країну від майбутніх можливих проявів сепаратизму?

По-перше, є хороший приклад у фінській моделі самоврядування, де депутати регіональних рад (обласних рад) не обираються прямим голосуванням виборців, а призначаються рішенням місцевих рад, які делегують туди своїх представників. Тобто вибори депутатів до органів місцевого самоврядування є лише на місцевому рівні, а далі вже депутати місцевих рад делегують представників у обласну раду, які, власне, вже і займатимуться дискусією з колегами щодо питань регіонального розвитку. Таким чином, ця зміна могла би потенційно зменшити політичну вагу цих людей, бо їх не вибирали би прямо люди. І якщо раптом вони будуть ухвалювати якісь хибні рішення, то підтримки людей таким рішенням не буде. Але щоб уможливити цю модель, потрібно вносити відповідні зміни до КУ.

По-друге, справі би зарадила чітко прописана в Конституції норма, що кожен рівень місцевого самоврядування може ухвалювати рішення виключно в межах власних компетенцій, які виписані в Конституції та решті законодавства. Якщо вони раптом виходять за межі цих компетенцій, і ці рішення, водночас, мають характер загроз повалення конституційного ладу, як то від’єднання від України чи приєднання до іншої держави, тоді настає персональна відповідальність кожного депутата.

Сьогодні облрада – це колективний орган, яка відповідальність, коли рішення спільне? Якщо виписати це в Конституції, то тоді не потрібно жодних сильних префектів, їх глибокого моніторингу дій ОМС та булави над їхніми головами, бо відповідно до букви закону у разі сепаратизму СБУ «пакує» всіх депутатів облради прямо під час сесії як організоване злочинне угруповання, яке за попередньою змовою ухвалило рішення про підрив конституційного ладу в Україні. І вже це може бути достатньою умовою, аби оголосити припинення повноважень таких рад і призначати дострокові місцеві вибори.

А нам кажуть, що на місцях потрібен сильний префект, щоб лад був. Слід перестати бажати мати контролера з важкою булавою. Акцент треба ставити на інше: на систему підвищення кваліфікацій. Організувати «Школу Мерів», яку ми заснували, для кожної громади, і за 5 років навчити всіх в країні. Аби ті громади, які ще не були на прямих міжбюджетних відносинах і не планували самостійно свій розвиток, швидко наздогнали тих, хто такий досвід та експертизу має.

Це, а також зменшити політичну вагу депутатів обласних рад, як у фінів, та передбачена в Конституції персональна відповідальність за сепаратизм, робить непотрібною наявність сильного префекта.

Другий блок – сформувати логічний адмінтерустрій та правильний ландшафт взаємовідносин між різними рівнями самоврядування. Тобто має бути така система дворівневого місцевого самоврядування, яка зробить спроможними громади і дасть громаді можливість самотужки подбати про місцевий розвиток та кооперуватись одна з одною для вирішення потреб регіонального розвитку. Базовий рівень – громади, другий – обласні ради, які діють для формування політики регіонального розвитку.

Субрегіональний рівень – це радянський рудимент, який має бути ліквідовано. Такий пережиток є у Франції – 5 рівнів, які виникли, коли було велике безробіття і потрібно було десь влаштовувати людей. Таке мені сказав не на запис один з французьких префектів. Один польський експерт говорив, що їхній субрегіональний рівень місцевого самоврядування також не несе жодної доданої цінності, а є лише місцем прилаштування партійних кадрів.

Третій блок – про створення належної системи стримування та противаги всередині базового рівня місцевого самоврядування між різними органами, а також формування там таких правил гри, за яких конфлікти між різними його органами будуть мінімізовані.

Я запропонував в плані реалізації програми Володимира Зеленського в частині місцевого розвитку відібрати право усувати міського голову депутатським корпусом.

Вважаю, що і міський голова у разі жорсткого політичного конфлікту з радою, і місцева рада у разі свавілля міського голови, а також громада у разі «пускання берегів» їхніми представниками повинні мати право ініціювати дочасні вибори і міського голови, і ради водночас.

Читати до теми: Дострокові місцеві та парламентські вибори-2020 за новим сценарієм — влада готує бекґраунд

Таке саме право може мати майбутній «префект», чи як там його обізвуть законотворці. У разі, якщо до певного періоду часу не ухвалено бюджет громади, чи місто потрапило в дефолт, він має вносити до парламенту, а не Президента, таке подання. І у разі голосування за нього у Верховній Раді оголошуються дочасні вибори і голови громади, і ради. І лише після цього Президент може призначати тимчасового в.о.

1. Додатковим запобіжником проти конфліктів було би право міського голови (голови громади) призначати своїх заступників без погодження ради.
2. Потрібно ліквідувати Виконкоми як непотрібний рудимент. Всі регуляторні функції мають перейти до ради, а всі виконавчі – до голови (де він нестиме всю відповідальність) з його командою.
3. Потрібно заборонити місцевим депутатам працювати у виконавчій владі, установах, закладах та комунальних підприємствах, які є реципієнтами бюджету, який ухвалює рада, депутатом якої вони є.

Якщо такі співробітники обрались депутатами, вони мають або звільнитись до дня складання своєї присяги, або відмовитись від отримання мандату.

Таким чином, ми суттєво знизимо рівень політичного протистояння та конфронтації в громадах, а також знизимо конфлікт інтересів при формуванні складу місцевих рад.

Четвертий блок – це дати можливість органам місцевого самоврядування базового рівня визначати власну кадрову політику.

Всі ми розуміємо, що заробітна плата в муніципалітетів Києва, муніципалітетів Житомира, а також в муніципалітеті Тростянця, має бути різною. Не має Кабмін встановлювати сітку на формування розмірів максимальних окладів для місцевого самоврядування. Це повинно бути повноваження місцевої ради, яка має голосувати за чи проти відповідного подання командою голови громади.

Для цього слід ухвалювати нову редакцію ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування».

П’ятий блок – створення комплексної державної політики стимулювання місцевого розвитку.

Потрібно зробити так, щоб голова громади перестав ходити на уклін до міністра, нардепів та «області».

Потрібно створити прогнозовані джерела фінансування місцевого розвитку, на які можна розраховувати місцевому самоврядуванню.

Я запропонував ліквідувати програму «соцеконому», яку в ручному режимі «пиляють» нардепи, і створити натомість фонд стимулювання місцевого розвитку, аби громади, які мають прогрес в розвитку, могли мати гарантоване фінансування на проєкти розвитку.

Це може бути як співфінансування проєктів, так і повне їх фінансування.

• Важливою передумовою для отримання доступу до цих ресурсів має бути, по-перше, наявність стратегії розвитку громади з планом її реалізації, які містять картки проєктів, втілення яких має реалізувати стратегію.
•  По-друге, потрібно мати систему муніципальної статистики, щоб можна було дати об‘єктивну оцінку динаміці розвитку громад.
• Таким чином, громади, які мають стратегію і статистику, зможуть виміряти динаміку свого розвитку і порівняти її з іншими в своїй «ваговій категорії».
• Я запропонував три такі категорії: 1) громади понад 450 000 (500 000); 2) громади від 100 000 до 450 000; 3) громади до 100 000 населення.
• Весь Фонд стимулювання місцевого розвитку має розділитись на три лоти в рівних пропорціях. Почати можна з суми, яка дорівнює цьогорічному «соцеконому».
• Ті громади, які мають прогрес у своєму розвитку, гарантовано отримають гроші з цього фонду. Їх розмір має бути пропорційним їх рейтингу в Індексі динаміки розвитку громад. Що вище місце, то більше грошей. Перше, друге і третє місце мають мати суттєво більше грошей. Далі менше з пропорційним спаданням.
• Ті громади, які мають стагнацію чи навіть регрес, грошей не отримують.
• За таких обставин громадяни, бізнес та Кабмін отримають реальний інструмент оцінки ефективності діяльності міських голів.

Голови громад сконцентрують свою увагу на стратегії розвитку і залученні всіх зацікавлених сторін до цього процесу, а не на вирішувані справ з тими, хто ділить держбюджет.

Ми отримаємо швидкі трансфери кращих практик від міста до міста (від громади до громади), адже вони запозичуватимуть кращі практики, які призвели до локальних проривів у розвитку.

І головне – громади перейдуть на проєктне мислення і навчаться ефективно працювати з бізнесом, донорами та приватними інвесторами в громадах. Так ми отримаємо тисячі голів громад, які думають про робочі місця та інвестиції, а не одного прем‘єр-міністра.

Префект має бути не людиною президента, а представником держави в регіоні

AgroPolit.com: А функція префекта, є взагалі у вашому баченні така людина, орган чи хто це буде?

Руслан Рохов: Є дві позиції. Перша – такої ролі не має бути взагалі. Друга – мають бути сильні префекти. Правда – посередині. Моя позиція: було б добре мати інститут префектів, в якому вони є представниками державної влади. Якщо ми говоримо, що в Україні парламентсько-президентська республіка, то у нас головним виконавчим органом державної влади є КМУ на чолі з прем’єром, тому цей інститут мусить підпорядковуватися уряду, а не резиденту, і людина має призначатись на нього за рішенням Кабміну. Якщо хочете балансу сил, тоді Кабмін може вносити пропозиції з призначення префектів до парламенту, але точно в процесі призначення префектів не має бути задіяний президент. Префект має бути не людиною президента, а представником держави в регіоні. По-друге – має бути баланс в контролі: префект має наглядати виключно за відповідністю рішень ОМС Конституції України та Законам, але в разі виявлення порушень не призупиняти рішення, а діяти процедурно: писати до органу самоврядування лист з переліком проблем і часом на їх усунення. Якщо вони не усуваються, тоді префект мусить подати до адміністративного суду, щоб скасувати рішення на підставі його невідповідності законодавству. При цьому суди потрібно зобов’язати виносити рішення в певний строк: за день можна оголосити розгляд справи, викликавши представника органу місцевого самоврядування, який ухвалював рішення, заслухати сторони, і якщо є предмет дискусії, тоді суд призупиняє виконання цього рішення до моменту кінцевого винесення рішення у справі, розглядаючи справу у прискореному режимі. Тобто, умовно, він має ухвалити рішення за тиждень чи за два максимум.

Префект – це керівник свого офісу, де великий штат юристів проводить юридичний аудит рішень облрад і базових громад. Обласні державні адміністрації мають бути розпущені.

Наталія Білоусова, головний редактор AgroPolit.com