Децентралізація – які закони ухвалить рада у 2022 році?

Децентралізація і її фіналізація – чи варто цього чекати у 2022 році? Ключова умова зняття зі шпагату реформи об’єднаних територіальних громад – ухвалення низки законопроєктів, а також внесення змін до Конституції в частині децентралізації, які з третьої спроби в березні депутати заноситимуть до парламенту. Якщо коротко – їхня мета: узаконити саме поняття громад як нових адміністративно-територіальних одиниць, а також запустити інститут префектур замість місцевих держадміністрацій. Останнє – міна сповільненої дії, бо у поданому варіанті змін до Конституції поки що вони виглядають як ручні «піонери» президента, а не повноцінні держслужбовці.

AgroPolit.com у першій частині матеріалу проаналізував виступи під час форуму «Пріоритети законодавчого порядку денного 2022: децентралізація» та зібрав висловлювання політиків та урядовців і пропонує вам аналіз того, що зроблено у частині децентралізації за минулий рік та куди вона рухатиметься у 2022 році, щоб відбутися. У другій – ми розповімо про зміни до Конституції.

Читати до теми: Земельним монополіям в громадах завадить лише прийняття антимонопольного законодавства на ринку землі   
 

Олександр Корнієнко, перший заступник Голови Верховної Ради України:

Найближчі роки ми маємо працювати над тим, щоб у нас було 100% спроможних громад. Для цього український парламент має зосередитись щонайменше на трьох напрямах.

Перший – це збільшення ресурсної бази громад через реформування місцевих податків, справедливий розподіл ресурсів та створення нових умов для наповнення бюджетів, наведення ладу з майном та землями громад, реалізацію малої приватизації.

Другий – це створення політичних умов, які б не заважали нашим громадам працювати. Їх спектр доволі широкий: від внесення змін до Конституції в частині децентралізації та виборчого законодавства до створення сприятливих умов для конструктивного діалогу.

Третій – підвищення компетенції громад та їхніх керівних органів, обраних посадовців і призначених службовців. Зараз відбувається формування нового напряму публічної служби в оновлених органах місцевого самоврядування, що має знайти відображення в усіх законах і правилах належного урядування, проте з урахуванням особливостей роботи на місцях.

Олена Шуляк, заступниця Голови Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування:

Внести відповідні зміни до Конституції та встановити ключові принципи системи управління, чітко розподілити повноваження та кошти, зробити реформу публічної служби, яка безпосередньо стосується місцевого самоврядування. Саме такі завдання стоять перед Верховною Радою в питанні ефективної реалізації реформи децентралізації.

Віталій Безгін, голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування:

Варто оцінювати 2021 рік як перехідний. Відбулася передача майна та перехід повноважень грошей на місця.

З того що вдалося:

• «вишенька на торті» – це бюджет 2022 року – повною мірою вдалося захистити інтереси місцевого самоврядування на рівні всіляких програм підтримки і взагалі тих бюджетних показників, що закладено.
• 99 % ефективності процедури передачі майна.
• запрацював повноцінний інститут професійних старост.

Що стосується недосконалості – не все вдалося на рівні законодавчого забезпечення. Зокрема, ми не пройшли друге читання законопроєкту 5323 (це фактично синхронізація всіх стратегій на рівні держави) і не пройшли друге читання законопроєкту 4298 – місцеві державні адміністрації.

Щодо очікувань на 2022 рік: буде сталий рік розвитку місцевого самоврядування. Бюджет це дозволяє, перехідний період закінчився. Сподіваюся, що ковід відступить, ухвалимо законопроєкт про адміністрації, громада почне нормально працювати. Якраз таки 2022 буде показовим і найсильнішим в контексті місцевого самоврядування. Водночас очікуємо що в 2022 у нас з об’єктивних причин зросте прірва між розвитком певних громад. Простою мовою кажу: там де громади очолили ефективні господарники – відбудеться розквіт і розвиток, там де корупціонери і неспроможні просто невігласи – прірва, що трошки ускладнить життя громадян. Буде такий природній розподіл, який призведе більш за все до якихось адміністративних рішень у 2023 році. Але це буде найбільш показовий рік і найбільш успішний для місцевого самоврядування за роки незалежності. 

Зараз ми активно адвокатуємо законопроєкт №6401 «Про прозорість місцевого самоврядування». Сподіваюся, що наступного пленарного тижня він буде проголосований за основу. Важливими є законопроєкти «Про засади державної регіональної політики» та «Про місцеві державні адміністрації». Також важливе питання змін до Конституції. Перелік законопроєктів у сфері місцевого самоврядування, які варто ухвалювати цього року, буде вже найближчим часом, і я дуже сподіваюся, що нам вдасться здобути результат спільною роботою.

Повний перелік важливих децентралізаційних законопроєктів на 2022 рік, на яких має зосередитися парламент, такий:

• №4298 про місцеві державні адміністрації – аналоги префектів (очікує на друге читання);
•  №5323 про засади державної регіональної політики та обов’язковість стратегії розвитку у кожній громаді (очікує на друге читання);
•  №6401 про забезпечення прозорості місцевого самоврядування (очікує на перше читання);
• №4664 про удосконалення порядку вирішення питань адміністративно-територіального устрою (очікує на доопрацювання);
• №6504 про службу в органах місцевого самоврядування (очікує на розгляд в комітеті);
• №5719 про зарахування тютюнового акцизу в бюджети громади (очікує на повторне друге читання);
• №6472 про запозичення для сільських громад (очікує на розгляд в комітеті);
•  №2143-3 про столицю (очікує на друге читання).

Також необхідно напрацювати нові законопроєкти про агломерації, новий механізм зарахування ПДФО у громади та про асоціації.

Окремого обговорення потребують муніципальний кодекс, де нема жодного прогресу, та зміни до Конституції в частині децентралізації, де відбулося перше засідання парламентської робочої групи. Розумію, що реалізувати весь цей порядок денний вкрай складно, але все в наших руках», – наголосив народний депутат.

Лариса Білозір, народна депутатка, голова підкомітету з питань адміністративних послуг та адміністративних процедур парламентського комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування:

Попри все децентралізація залишається найбільш успішною реформою в Україні. Так, є певні критичні моменти, які потрібно вдосконалювати, але провалом я б це не називала.

Те, що в Україні потрібно було змінювати систему управління – з цим погоджувались всі. І давайте говорити правду: ми з цим рішенням відстали на десятиріччя. До початку 1990-х років 84% країн з кількістю населення понад 5 млн осіб у той чи інший спосіб зазнали децентралізації. 

Зараз громадам важко, це також очевидно. Бюджетні надходження часто не відповідають тим обов’язкам, що на них покладаються. В тому числі і через те, що чинна сьогодні модель сплати та зарахування ПДФО є недосконалою та не задовольняє потреби територіальних громад, особливо громад сіл, селищ та невеликих міст. Громади повинні отримувати доходи з ресурсів, які мають!

Також дуже прикро, що у громад забрали прямий вплив на вирішення питання тіньової зайнятості. Держпраці, на яку ці функції покладено, часто працює неефективно. Також у громад сьогодні відсутня можливість прямого бюджетного дотування своїх комунальних установ. На прикладі теплокомуненерго зараз ми бачимо, як це важливо. Сюди ж можна віднести скасування у 2019 році норми про пайову участь.

Дмитро Гурін, член Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування

 Підсумки децентралізації як реформи у 2021 році:

• опубліковано проєкт тексту змін до Конституції в частині децентралізації
• провалено підготовку закону про місцеві державні адміністрації.

Очікування в частині децентралізації у 2022 році:

Ухвалення змін до Конституції в частині децентралізації. При ухваленні змін до Конституції досягнення децентралізації будуть закріплено назавжди. В іншому разі почнеться централізація, і громади будуть втрачати права і фінанси. Як ми бачимо по 4298, маятник вже полетів в зворотній бік від децентралізації.

Іван Фурсенко, радник Асоціації міст України:

Децентралізація – це постійний процес. Нагальним для її продовження є ухвалення закону «Про службу в органах місцевого самоврядування». Адже закон «Про державну службу» в нас ухвалений і діє. Він оновить застарілі положення про місцеве самоврядування відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування. Потрібен новий закон «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України, щодо розподілу повноважень органів місцевого самоврядування, щодо спрощення деяких процедур закупівлі (підняття тендерного порогу)», «Про адміністративно територіальний устрій» (визначає, хто і як створює чи ліквідовує райони, довстановлення меж громад, перейменування, надання статусу міста селам, селищам і навпаки). 
Про підстави для посилення на рівні держполітики ідеї тихої повзучої федералізації в регіонах.

Наразі такої загрози немає. Колись Німеччина це пропонувала, а зараз цього не бачу. Адже федералізація – це надання повноважень регіонам. А в нас повноваження і фінансові ресурси зосереджені в громадах, тобто в селах, селищах і містах. Районні і обласні бюджети фактично не такі великі, як бюджети громад. Відповідно і яка ж може бути федералізація на рівні того, в кого немає ні грошей, ні повноважень. І це правильно.

Анатолій Ткачук, директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства

В 2021 році нічого не було важливого у питанні децентралізації, окрім змін до Закону про внесення змін до Закону про місцеве самоврядування щодо удосконалення інституту старост. Зміни, відверто кажучи, погані. Адже ключовою проблемою старост є те, що у великих територіальних громадах з великою кількістю поселень жителі цих поселень не представлені. Замість того щоб зробити таке представлення, депутати придумали, що треба зробити старостинські округи – щонайменше 500 душ. А там вже є громади, де староста є і на 150, і на 200 . Призначення старост відбувалося через різні консультації і погодження. Якби місцеве самоврядування зараз побігло виконувати цей закон, то в багатьох випадках з’явилися би конфлікти. Тому в більшості громад на цей закон, відверто кажучи, так подивилися і не побігли змінювати своїх старост.

Щодо очікувань на цей рік, то у Верховній Раді знаходяться три важливі законопроєкти, які слід ухвалити.

Закон про внесення змін до закону про засади державної регіональної політики, який встановлює ієрархічну систему планувальних документів і їх зв'язок з бюджетом.

Про особливості стимулювання регіонального розвитку (стосується визначення окремих типів територій, щодо яких мають бути спеціальні інструменти їх розвитку з боку держави).

Про внесення змін до статті 24-1 Бюджетного кодексу України (щодо підвищення ефективності використання коштів державного фонду регіонального розвитку). Збільшує розмір фонду, розподіляє його на національний рівень та на регіональні рівні і встановлює більш системні і логічні правила розподілу.

 Якщо закони не будуть ухвалені до червня місяця 2022 року, то в питанні децентралізації проваленим буде і 2023 рік.