Андрій Мартин: Щоб Земельний банк був не лише інструментом генерації доходу, потрібно гнучкіше підходити до розміру лотів

Державний земельний банк отримав нового – Андрія Видиборця. Колишній директор департаменту фінансового забезпечення та бухобілку-головний бухгалтер Фонду держмайна – це людина з команди нового керівника ФДМУ Дмитра Наталухи, який таке призначення назвав «частиною оновлення команди та посилення експертизи проєкту». Чи означає прихід нового керіника, що «нова мітла» буде мести по-новому у Зембанку? Вже скоро побачимо. А що було б потрібно поліпшити в роботі банку та про інші гарячі земельні питання AgroPolit.com поговорив в інтерв’ю з  доктором економічних наук, старшим проектним менеджером із земельної реформи Офісу реформ Кабінету міністрів України Андрієм Мартином.

AgroPolit.com: Змінюється керівництво Державного Земельного банку. Як, на вашу думку, зміниться стратегія роботи банку? І як її варто було б змінити?

Андрій Мартин: Кадрові зміни у ТОВ «Державний земельний банк», очевидно, слід розглядати у ширшому контексті оновлення управлінської команди Фонду державного майна України (ФДМУ). Для ФДМУ цей проєкт є одним із найбільш помітних і політично важливих, адже йдеться не просто про управління окремими активами, а про формування нової моделі конкурентного використання державних сільськогосподарських земель.

Водночас було б неправильно говорити, що робота Земельного банку є повністю безпроблемною. Проєкт зараз входить у фазу, коли ключовим стає не просто кількість виставлених на торги гектарів чи кількість переданих в суборенду гектарів, а якість підготовки лотів, юридична визначеність і довіра учасників ринку.

Стратегія Державного земельного банку має еволюціонувати від швидкого запуску проєкту до більш зрілої моделі управління державним земельним портфелем

Новому менеджменту варто буде зосередитися на кількох речах.

Перше – це якість земельного аудиту перед виставленням ділянок на аукціон. На практиці виникають питання щодо ділянок, які забруднені або потенційно забруднені вибухонебезпечними предметами, щодо земель, на яких розміщені будівлі та споруди, а також щодо ділянок, де фактичний стан користування або обмеження не повністю відповідають документації, яку бачить потенційний учасник торгів.

Другий важливий момент – це дисципліна укладення договорів суборенди. Якщо аукціон відбувся, але переможець згодом не підписує договір, це створює втрати часу, репутаційні ризики і додаткові адміністративні витрати. Тут потрібне посилення відповідальності за недобросовісну участь у торгах, але також і більш якісна попередня комунікація умов лота, щоб учасники не заходили на торги без реального наміру завершити угоду.

Третє вже традиційне питання – податки, гарантії права суборенди та відповідальність за якість підготовки документації.

Четверте – структура лотів. Частина фермерів обґрунтовано звертає увагу, що надто великі масиви є цікавими насамперед для великих гравців, але фактично відсікають малих і середніх виробників. Якщо держава хоче, щоб Земельний банк був не лише інструментом генерації доходу, а й інструментом розвитку малого й середнього підприємництва на селі, потрібно гнучкіше підходити до розміру лотів. Частина ділянок може залишатися великотоварною, але частину варто формувати у масштабі, доступному для сімейних фермерських господарств і невеликого місцевого бізнесу.

Тому стратегія Державного земельного банку, на мою думку, має еволюціонувати від швидкого запуску проєкту до більш зрілої моделі управління державним земельним портфелем. Це означає: кращу попередню інвентаризацію на етапі прийняття рішень про вилучення земель, зрозумілу політику формування лотів, прозору роботу з ризиками, стандартизовані договори, належну податкову модель, цифровий моніторинг виконання договорів і реальну орієнтацію не лише на максимізацію бюджетної віддачі, а й на цілі сільського розвитку в цілому. Цілком можливі і нові напрями роботи: наприклад, державні ділянки можуть використовуватися не лише для сільського господарства, але й для розміщення об’єктів відновлюваної енергетики – при розумному підході, дохід з гектара там буде суттєво вищий, аніж при сільськогосподарському використанні, а держава отримає додатковий ресурс для розвитку енергетики.

Земельні облігації під державні землі – три застереження

AgroPolit.com: Земельні бонди – на столі Земельного банку. Їх анонсував голова Фонду Дмитро Наталуха. Це добре чи погано для державних земель і чому? Що це конкретно дасть ринку, державі і бюджету?

Андрій Мартин: Ідея земельних бондів є цікавою, але наразі я б оцінював її дуже обережно. Це новий для України інструмент, і поки зарано говорити про його реалістичність без детальної юридичної, бюджетної та фінансової моделі. По суті, йдеться про спробу монетизувати майбутні доходи держави від користування державними землями. Тобто держава може отримати кошти раніше, але в обмін на це фактично «продати» або заставити частину майбутнього грошового потоку, який Державний земельний банк міг би отримувати протягом наступних років. У фінансовій логіці це зрозуміло: стабільні довгострокові договори суборенди можуть створювати прогнозований дохід, а прогнозований дохід теоретично може бути базою для боргового інструменту.

Для бюджету це можливість отримати кошти раніше, не очікуючи щорічних надходжень протягом усього строку суборенди. Але є і суттєві застереження.

По-перше, такий інструмент майже напевно потребуватиме змін до законодавства. Потрібно буде чітко визначити емітента, забезпечення, правовий режим майбутніх надходжень, бюджетний облік, межі відповідальності держави, а також захист прав суборендарів. Без цього земельні бонди можуть створити більше правових ризиків, ніж фінансової користі.

По-друге, важливо не допустити підміни земельної політики фінансовою інженерією. Державна земля – це не лише джерело доходу. Це просторовий, економічний, продовольчий і соціальний ресурс. Якщо головною метою стане максимальне «упакування» земель у фінансовий інструмент, може з’явитися спокуса укрупнювати лоти, прискорювати передачу земель без достатньої підготовки або орієнтуватися лише на короткострокову фіскальну вигоду.

По-третє, треба порівняти земельні бонди з простішими правовими моделями. Наприклад, в українському праві вже існує емфітевзис – право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб. Це право є відчужуваним, і в певних моделях воно дозволяє фактично отримати значну частину плати за користування землею наперед. Тобто не завжди потрібно створювати складні фінансові конструкції, якщо мета полягає у достроковій монетизації майбутнього користування землею. Але для державних земель і така модель також потребуватиме дуже обережного законодавчого налаштування.

Тому сама ідея не є ні доброю, ні поганою автоматично. Вона може бути корисною, якщо буде прозорою, законодавчо врегульованою, фінансово чесною для держави і не погіршуватиме доступ фермерів до землі. Але вона може бути ризиковою, якщо перетвориться на швидкий продаж майбутніх доходів із надмірним дисконтом або на спробу закрити поточні бюджетні потреби за рахунок майбутніх поколінь платників і користувачів землі.

Привид «відкритого товариства»: що принесе Держзембанку форма АТ?

AgroPolit.com: Чи можна очікувати наступним кроком перетворення Земельного банку в акціонерне товариство? І це буде добре чи погано для управління державними землями?

Андрій Мартин: Такий сценарій можливий, але його не треба вважати ні обов’язковим, ні самодостатнім рішенням. Важливо розуміти, що ТОВ «Державний земельний банк» уже є господарським товариством, яке на 100% належить державі. У нього вже створена наглядова рада, тобто базові елементи корпоративного управління існують і в нинішній організаційно-правовій формі.

Перетворення на акціонерне товариство може мати сенс, якщо орган управління бачить Державний земельний банк не лише як оператора суборенди, а як складнішу корпоративну платформу для управління державним земельним портфелем, залучення фінансування, випуску інструментів на ринку капіталу, запровадження ширших стандартів розкриття інформації та аудиту. Для частини інвесторів форма акціонерного товариства є більш звичною і зрозумілою.

Але сама по собі «зміна вивіски» з ТОВ на АТ не вирішує жодної ключової проблеми. Якість управління державними землями визначається не організаційно-правовою формою, а передусім мандатом компанії, прозорістю рішень, якістю наглядової ради, аудитом, системою управління ризиками, публічністю лотів, доброчесністю аукціонів і відповідальністю менеджменту.

Якщо перетворення в акціонерне товариство буде використане для посилення корпоративного управління, фінансової дисципліни, незалежного аудиту і прозорого контролю держави як власника – це може бути позитивним кроком.

Ключовий принцип має залишатися незмінним: державні сільськогосподарські землі не повинні втрачати публічний характер управління. Земельний банк може бути сучасною корпоративною структурою, але його діяльність має служити публічному інтересу – наповненню бюджету, розвитку аграрного бізнесу, прозорому доступу до землі, захисту громад і цілям сільського розвитку в цілому.

Законодавчі зміни щодо землі – що ще потрібно прийняти парламенту

AgroPolit.com: Які важливі земельні закони чи прийняття яких важливих земельних рішень наразі стоїть перед урядом і парламентом?

Андрій Мартин: Як не дивно, але чи не найбільший вплив на подальший розвиток земельних відносин у найближчі роки може мати ухвалення Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки. У ній є окремий земельний блок, і він стосується системних речей: прозорості кадастрових даних, інтероперабельності державних реєстрів, запобігання маніпуляціям із земельною інформацією, перегляду моделі безоплатної приватизації земель, посилення прозорості розпорядження державними та комунальними землями.

Якщо цей документ буде ухвалено, він фактично стане «дорожньою картою» земельних змін на найближчі роки. І це важливо, бо земельна реформа не завершується відкриттям ринку. Вона потребує другого етапу – якісного адміністрування, цифрової прозорості, зменшення дискреції посадовців і реального захисту прав власників та користувачів.

Серед поточних ініціатив, які можуть бути розглянуті парламентом, варто виділити законопроєкт №14087 щодо лібералізації земельних відносин. Він досить широкий за змістом і охоплює одразу кілька блоків. Зокрема, законопроєкт пропонує дозволити фінансування підготовки земельних ділянок або прав на них до продажу на земельних торгах за небюджетні кошти з подальшим відшкодуванням таких витрат переможцем торгів. Це може допомогти громадам і державним органам швидше готувати якісні лоти, особливо там, де бракує бюджетного ресурсу.

Окремий блок стосується вдосконалення процедури конфіскації земельних ділянок за статтею 145 Земельного кодексу України, зокрема надання Держгеокадастру повноважень звертатися до суду з позовами про конфіскацію та продаж конфіскованих ділянок через земельні торги. Це важливо для випадків, коли закон вимагає припинення права власності, але процедура має бути юридично чіткою і не створювати простору для зловживань.

Також законопроєкт передбачає створення електронної системи взаємодії суб’єктів землеустрою. Це потенційно дуже важлива річ, адже сьогодні значна частина корупційних і бюрократичних ризиків у земельній сфері виникає саме на етапі підготовки, погодження та затвердження документації із землеустрою. Електронні кабінети, цифрова взаємодія замовників, розробників документації, оцінювачів, землевласників, землекористувачів, кадастрових реєстраторів, органів влади і місцевого самоврядування можуть суттєво скоротити ручне втручання в процес.

Серед інших важливих положень – розширення кола юридичних осіб, які можуть набувати у власність земельні ділянки державної чи комунальної власності, усунення окремих бар’єрів для іноземних інвестицій, розширення переліку об’єктів, для яких під час воєнного стану можуть застосовуватися спрощені процедури зміни цільового призначення земель, уніфікація термінів щодо розпорядження земельними ділянками, визначення кадастрової межі територіальної громади тощо. Тому це досить великий за змістом законопроєкт, і він, безумовно, потребуватиме дуже ретельного опрацювання в парламенті.

Окремо я б виділив питання фортифікацій на сільськогосподарських землях, що потребує вирішення на законодавчому рівні. Це дуже практична і водночас юридично складна проблема. Не завжди доцільно викуповувати такі землі у державну власність, адже значна частина фортифікаційних споруд має тимчасовий характер, і після завершення відповідних безпекових потреб ділянки потенційно можуть бути повернуті до попереднього використання.

Тому вже очевидно, що потрібна більш гнучка правова модель: тимчасове оборонне використання земель, чітке оформлення обмежень, справедливі компенсації власникам і землекористувачам, механізми відновлення або рекультивації земель, а також зрозумілий порядок обліку таких об’єктів без розкриття чутливої інформації.

Загалом земельний порядок денний зараз переходить від гасел до складної інституційної роботи. Глобальні політичні питання, на кшталт запуску ринку сільськогосподарських земель вже позаду. І зараз вже потрібна більш клопітка та технічна нормотворча робота, що буде спрямована на якість кадастрових даних, якість управління, відповідальність держави як власника і регулятора, а також справедливий баланс між бюджетними інтересами, потребами оборони, правами громадян і розвитком аграрного бізнесу і сільських громад.