15 років мораторію ― чи закінчиться нарешті земельна реформа?

Уже понад 15 років власники земельних ділянок с/г призначення в Україні не можуть продати власні паї, а аграрії – придбати їх. Це все тому, що в Україні так і не запрацював ринок землі, попри сотні обіцянок усіх попередніх влад.

Верховна Рада вже 7 разів продовжувала мораторій, однак жодного разу не запропонувала щось натомість. Нині ж запуск ринку землі є умовою міжнародних кредиторів, тому Мінагрополітики працює над проблемою. Однак, і в цьому питанні вони вирішили схитрувати: замість зняття мораторію пропонують ринок прав оренди (орендні права на 50 років), що означатиме продовження консервації нинішньої земельної політики на невизначену кількість років.

AgroPolit.com розбирався – як і коли розпочався мораторій, які наслідки мораторію для АПК України вже відчутні та що пропонують урядовці й експерти ринку сьогодні.

Як розпочинався мораторій?

Вперше мораторій на продаж с/г земель у сучасному розумінні цього слова з’явився 2001 року. Цьому передувало дві події. Перша — прийняття 18 січня Закону України «Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)» (№2242-III). Закон встановлював, що «власники земельних паїв тимчасово не можуть укладати угоди щодо купівлі-продажу, дарування земельної частки (паю) або іншим чином відчужувати зазначені частки (паї), крім передачі їх у спадщину та при викупі земельних ділянок для державних і громадських потреб». Таке обмеження мало діяти лише до прийняття Земельного кодексу, у якому мусив бути врегульований порядок реалізації прав громадян і юридичних осіб на земельну частку (пай).

Однак очікуваного не відбулося. Навпаки, Земельний кодекс, який був прийнятий згодом, 25 жовтня 2001 року, посилив мораторій, розширивши заборону продажу на земельні частки (паї) сільськогосподарського призначення. П.15 Розділу X «Перехідні положення» ЗКУ визнав дію заборони відчуження ділянок на земельні частки «для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва».

На той час земельна реформа в країні тривала вже майже 10 років і пройшла шлях від державної власності до розпаювання. Перші ластівки тієї реформи дали про себе знати у 1992 році, коли ВРУ узаконила приватну власність на землю Законом «Про форми власності на землю». Втім, тоді приватної власності ще не існувало.

Основоположним документом земельної реформи став прийнятий у листопаді 1994 р. Указ Президента «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва». Указ передбачав три етапи земельної реформи. Перший — роздержавлення землі. За даними економіста Анатолія Гальчинського, держава передала землі загальною вартістю 210 млрд грн. У результаті роздержавлення, з 1994 р. по 2006 р. частка державної землі зменшилася з 96% до 27,9%.

Другий етап земельної реформи, розпаювання — 6,8 млн працівників і пенсіонерів отримали сумарно 27,2 млн га с/г угідь.

У період між 1992 та 2001 рр. уряд робив дві спроби запровадити ринок землі. Перша була в 1993 році. Тоді Кабінет Міністрів України схвалив резолюцію «Про державні податки», яка запроваджувала змінну ставку податку на продаж землі залежно від часу, протягом якого вона культивувалася теперішнім власником: якщо земля продається упродовж року після приватизації, продавець платить 80% від ціни контракту; якщо ж земля продається через 6 років, то податок на продаж зменшується до 5%. Верховна Рада відхилила пропозицію. 

Другу спробу врегулювати це питання було зроблено у жовтні 1996 року, коли до парламенту надійшов новий проект Земельного кодексу. Однак, у березні 1997 року Рада не підтримала його, попри те, що запровадження ринку землі було умовою для продовження міжнародної допомоги від Світового банку та МВФ.

Не спромігшись із коліс сформувати вільний земельний ринок, влада прийняла інше рішення — спочатку землю приватизувати, а після цього, як логічний наслідок, переходити до кінцевого етапу — ринку землі. Процес роздержавлення земель активно відбувався у 1998—1999 рр. Порядок розпаювання у 1995 р. було врегульовано Указом Президента №720 «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» . Земля колгоспів і радгоспів передавалася у власність членам колективного с/г підприємства, кооперативу, акціонерного товариства, зокрема пенсіонерам, які раніше працювали в ньому та залишаються членами зазначеного підприємства. Після розпаювання земля частково продавалася до 2001 року, коли на повну мав запрацювати земельний ринок. Як відомо, рішенням парламенту цей крок так і не було реалізовано.

Коли Земельний кодекс нарешті прийняли у 2001 році, земельна реформа мала закінчитися, а в Україні мав з’явитися ринок землі. «Він фактично створював передумови реалізації третього етапу реформи — створення ефективного ринку землі», — відзначає Гальчинський. Потім ринок землі відклали до 1 січня 2005 року. Втім, у жовтні 2004 року ВРУ вирішила продовжити мораторій до 1 січня 2007 року. Після цього мораторій продовжували ще 6 разів: у 2006, 2008, 2010, 2011, 2012 та 2015 рр. Закон України №767-VIII «Про внесення змін до розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України щодо продовження заборони відчуження с/г земель» продовжив мораторій до 1 січня 2017 року.  

Передумовою для зняття мораторію вже 15 років є прийняття закону про обіг земель с/г призначення, який має врегулювати «порядок реалізації прав громадян і юридичних осіб на земельну частку». Відповідний закон мав би визначити набір прав та обмежень щодо обігу земель с/г призначення, а саме: обмеження кола суб’єктів ринку, обмеження на накопичення земельних ділянок у власності, переважне право на купівлю тощо. Відповідно до останнього закону про мораторій 2015 року, законопроект про обіг земель с/г призначення мав бути внесений до парламенту до 1 березня 2016 року, однак цього, звісно ж, зроблено не було. Є лише проект закону на сайті Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру.

Наслідки мораторію

«Мораторій — це тимчасове явище», — пише експерт з аграрних питань Олег Нів'євський. В Україні це тимчасове явище затягнулося на 15 років, внаслідок чого, продовжує Нів'євський, поза ринком опинилося 96% землі.  

На думку авторів статті «Мораторій на землі с/г призначення для чайників і не тільки», мораторій має такі наслідки для с/г:

― стримується розвиток сільської місцевості та сільського господарства;

― перешкоджається перерозподіл земельних ресурсів до більш ефективного власника та виробника;

― знижується ціна оренди та доходи власників;

― обмежується доступ до кредитних ресурсів.

На думку заступника голови Ради Земельної спілки України Андрія Мартина, головний наслідок мораторію — перетворення землі на неліквідний актив. «Вона є «мертвим» економічним активом, тому що під неї ані власники, ані інші сільгоспвиробники не можуть залучати фінансування для того, щоб отримувати інвестиційні кошти», — зазначає експерт із земельних питань.

«Для агробізнесу дуже некомфортно впроваджувати деякі проекти, такі, як розвиток меліорації, закладання садів тощо – це якраз ті речі, які приносять високу додану вартість. Власники не хочуть інвестувати в сільське господарство, ніхто не хоче вкладати в те, що йому не належить», — відзначає Мартин.

Він додає, що за підрахунками Земельної спілки сукупна вартість виведеної з обігу землі — $40—50 млрд. «Це та частина національного багатства, яка виведена з обороту й не працює ні на власника, ні на того, хто її обробляє», — переконує фахівець.

Окрім цього, є також соціальний наслідок — люди позбавлені можливості користуватися своєю власністю.

Що пропонується? 

У такому разі, які є рішення? З одного боку, є чітка позиція експертів, які одноголосно підтримують запровадження ринку землі в тій чи іншій формі, та позиція Мінагрополітики й більшості в парламенті — влада пропонує обмежитися ринком прав оренди землі. Який із цих варіантів спрацює — побачимо згодом, а поки що декілька можливих варіантів.

Заступник директора Національного наукового центру «Інститут аграрної економіки» НААН Віталій Саблук підтримує якомога швидше відкриття ринку і включення землі в економічний оборот. Однак, він застерігає, що спочатку потрібно прибрати феодальну нерівність, інакше земля опиниться в руках невеликої кількості власників. Для цього потрібна політика сприяння «місцевому фермерству і підприємництву», вона б сприяла «попиту сотень тисяч сільських підприємців на оренду паїв у сусідів по вулиці, та, відповідно, високі орендні ставки».   

На його думу, є такі варіанти зняття мораторію. Перший — прилаштування  землі під капітал. У такому разі земля використовуватиметься для накопичення капіталу, а не як засіб виробництва. Як наслідок — земля буде високорентабельною, але вирощуватимуться на ній переважно низькотрудомісткі культури переважно для експорту. «Поставками сотні мільйонів недорогого зерна наздоженемо Америку в питанні вирішення проблеми голоду в Африці та світі. Але й швидко отримаємо латиноамериканське безробіття, пояси злочинності навколо міст, непосильно навантажений соціальними статтями, утриманням армії та поліції бюджет. Це такий собі латиноамериканський шлях, та й то двадцятирічної давнини — більшість цих країн вже перейшли до багатоукладного взаємопов’язаного розвитку», — відзначає Саблук.

Другий варіант — розвиток сотень тисяч і мільйонів дрібних фермерських господарств. Для стимулювання саме такого типу господарювання на селі потрібна правильна податкова політика: «Що більший дохід від твого господарства – то вищі податки платиш і менше прямої підтримки одержуєш, за умови, що сільськогосподарська діяльність є твоєю якщо не єдиною, то суттєво пріоритетною роботою». На думку Віталія Саблука — це оптимальний варіант розвитку сільського господарства: «Соціальне навантаження на бюджет стає прийнятним, міграція робочих рук в інші галузі — помірною. Відбуватиметься еволюційний процес укрупнення господарств, відповідно до поглиблення спеціалізації вони генеруватимуть все більше робочих місць навколо себе».

Заступник голови Ради Земельної спілки Андрій Мартин вважає, що зняття мораторію найближчим часом неможливе через політизованість цього питання. «У суспільстві сформувався стійкий політичний мотив не допускати продажу с/г земель», — стверджує Мартин.

На його думку, у цьому питанні потрібно йти шляхом маленьких перемог – спочатку запустити державно-правовий експеримент у межах однієї області чи декількох районів, щоб продемонструвати, що від цього нічого страшного не буде. Декількох років буде достатньо, щоб показати суспільству, що в цьому немає нічого поганого. Водночас необхідно вдосконалити законодавство: «Звичайно, потрібно вдосконалити законодавство для того, щоб не було надмірної концентрації земель в одних руках (таке законодавство існує, але варто прописати ці норми дещо суворіше), і коли люди побачать, що в цьому нічого поганого немає, заборону можна буде знімати».

Мінагрополітики сьогодні пропонує поки що продовжити мораторій, а натомість запровадити ринок прав оренди земельних ділянок. Це — один із ключових пунктів плану «3+5» міністра аграрної політики та продовольства України Тараса Кутового.  

«Багато хто вважає, що відсутність ринку землі компенсує її оренда. Але ми й у цьому питанні помиляємося. Оренда може бути ефективною лише за умови взаємодії з механізмами купівлі-продажу землі, її реального відчуження», — писав у 2007 році економіст Гальчинський. Оренда, за його словами, має серйозні недоліки: вона призводить до виснаження землі, її хижацької експлуатації, поглинає значну частину накопичень та істотно звужує можливості інтенсивного землеробства.

«Сьогодні помилки влади нікуди не зникли, — каже з цього приводу Нів’євський. — Закон про обіг земель с/г призначення, який мав врегулювати порядок купівлі-продажу земельних ділянок, найімовірніше буде внесений до ВРУ, проте у дещо іншій формі — у законі йтиметься не про ринок землі, а про ринок купівлі-продажу прав оренди». «Цей закон зареєструють, але його суть буде не та», — прогнозує Нів’євський.

Наприкінці

Основний висновок, від якого Україна ухиляється вже 15 років, звучить просто — земельну реформу ще не завершено. На відміну від останнього десятиліття, сьогодні дискусія про непродовження мораторію значно потужніша, та й тепер це питання набуло, по суті, міжнародного характеру через позицію міжнародних кредиторів, для яких дане питання чи не основне в програмі продовження кредитування України. Дві основні позиції, які склалися сьогодні, такі: експерти пропонують зняти мораторій та прийняти відповідний закон про обіг с/г земель, яким визначити права та обмеження на ринку купівлі-продажу земельних ділянок; Мінагрополітики, з іншого боку, пропонує обмежитися ринком прав оренди на земельні ділянки — це, очевидно, заморозить ситуацію на наступні декілька років та суттєво не вирішить проблему, котра існує сьогодні. Яку з цих позицій буде обрано, поки невідомо, однак кожна з них матиме значний вплив на розвиток всього комплексу сільського господарства в Україні.

Олександр Ярощук, AgroPolit.com